为进一步加强广安市城市道路交通安全管理，维护城市道路交通秩序，保障道路交通安全和畅通，《广安市城市道路交通安全管理办法》（以下简称《办法》）已经2019年12月18日五届市政府第45次常务会议审议通过，自2020年6月1日起施行，现解读如下。
一、立法的必要性
城市道路交通安全管理水平关系到市民的生活质量和经济社会发展，也直接体现了城市的文明程度。近年来，随着我市经济社会的发展，居民生活水平的提高，城镇化速度的加快，车辆保有量迅猛增长。在城市道路资源有限的情况下，人、车、路之间的矛盾日益凸显，城市道路交通“出行难”“停车难”“车辆管理难”“秩序维护难”等一系列问题亟待解决。
《中华人民共和国道路交通安全法》及其配套法规，对道路交通安全管理作了较为全面的规定，但由于我市城市道路交通条件、经济文化等方面的实际情况，对城市道路通行规则的技术性、操作性以及管理方式等方面提出了新的要求，有必要对《中华人民共和国道路交通安全法》及其配套法规中的原则性、一般性规定进一步细化，对具体的交通行为进一步规范，对管理措施进一步完善，对执法责任进一步明确，因此，制定符合我市实际的城市道路交通安全管理规章十分必要。
二、立法依据
（一）法律法规规章
1.《中华人民共和国道路交通安全法》
2.《中华人民共和国产品质量法》
3.《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》
4.《校车安全管理条例》
5.《快递暂行条例》
6.《四川省<中华人民共和国道路交通安全法>实施办法》
7.《巡游出租汽车经营服务管理规定》
8.《四川省非机动车管理规定》
9.《广安市城市公共汽车客运安全规定》
10.《广安市市容环境卫生条例》
（二）国家标准规范
1.《电动自行车安全技术规范》（GB17761-2018）
2.《城市规划基本术语标准》（GB/T50280）
（三）参照文件
《公安部办公厅、住房和城乡建设部办公厅关于加强和改进城市停车管理工作的指导意见》（公交管〔2019〕345号）
三、立法过程
（一）实施方案制定
根据2019年立法计划明确的立法工作任务要求，市政府办制定《办法》起草的工作实施方案和立法工作组（包括立法起草组），细化明确不同立法阶段的主要任务和完成时限等，为起草工作排好了工期和工序。
（二）深入调研
市公安局立法起草组首先组织民警到街头向驾驶人、行人、乘车人、运输企业等行政管理服务对象收集立法建议；其次，面向全市交警系统各大队进行内部立法调研，召开立法研讨会，初步梳理出影响我市城市道路交通安全的突出问题；再次，邀请市司法局、市城管执法局、市住房城乡建设局、市财政局等部门和公交公司、出租车公司、货运企业等相关单位，对广安市城市道路交通安全现状和立法需求进行座谈讨论和调研论证。
（三）《办法》起草
起草组针对调研汇总的问题，依据《中华人民共和国道路交通安全法》和《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》《四川省<道路交通安全法>实施办法》《四川省非机动车管理规定》等法律法规规章的规定，借鉴外地城市道路安全交通管理先进立法经验，完成起草工作，形成《广安市城市道路交通安全管理办法（草案征求意见稿）》。
（四）意见征求
2019年8月，市公安局向各区市县人民政府、市人大办、市政协办、市检察院、市中级人民法院以及市政府相关职能部门书面征求《办法（草案征求意见稿）》意见，并通过市公安局门户网站，向社会公开征求意见；2019年12月，市公安局再次向出租车公司、公交公司、移动通讯公司、市邮政管理局、市城管执法局局、市律师协会等书面征求意见。多次意见征求得到社会各界的高度重视和广泛关注，截止到2019年12月底，共14家单位反馈征求意见结果，提出47条修改意见和建议。针对反馈的意见，起草组进行了专门讨论，对予以采纳的意见进行修订完善，对不予以采纳的意见及时反馈了不予采纳理由。
（五）召开听证会
2019年9月19日，市公安局组织召开立法听证会。听证会上，市人大代表、市政协委员、市检察院、市中级人民法院、亚美侓师事务所、瀛络律师事务所、市教育体育局、市公安局、市司法局、市自然资源规划局、市住房城乡建设局、市经济信息化局、中桥街道居民代表、广福街道居民代表、网民代表、宁祥运业公司、移动公司等参会人员分别提出52条听证意见。经起草组论证研讨，对听证代表提出的29条听证意见予以采纳，对23条听证意见未予采纳。对未采纳的意见，依据相关规定分别反馈了未采纳理由。
（六）专家论证
2019年9月26日，起草组赴重庆，聘请西南政法大学行政法学副教授类延村、重庆工商大学法学博士公杰和2名西南政法大学行政法学研究生对《办法（草案）》进行了论证。论证专家对《办法（草案）》的必要性、合法性、可行性、规范性开展了论证，提出了具体的论证意见及修改建议，并形成书面报告。起草组根据专家论证意见，形成《办法（草案代拟稿）》，送市司法局进行合法性审查。
（七）《办法》送审、审议
经市司法局多次审查、反复修改完善后，形成《办法（草案送审稿）》报市政府。2019年12月18日，《办法》经五届第45次市政府常务会审议通过。
四、主要制度及措施
（一）明确了政府及其相关部门的职责
按照《中华人民共和国道路交通安全法》等相关规定，明晰市、县级政府和涉及城市道路交通安全管理的部门职责，夯实各司其责、齐抓共管的工作机制。
（二）明确了城市道路规划建设相关具体要求
针对我市部分城市道路规划设计不科学、不合理，一些项目建设、使用、验收未征求公安机关交通管理部门意见，以及个别既有大型城市建设项目严重影响城市道路通行的问题，《办法》强调城市道路附属设施、交通安全设施应当与道路同步规划、设计、建设、使用，依法进行验收，并应当征求公安机关交通管理部门意见；新建、改建、扩建城市建设项目应当进交通影响评价。
（三）细化完善了道路安全隐患排除相关规定
在上位法已有规定基础上，《办法》增加了交通信号灯、交通标志、交通标线等交通设施被遮挡和道路两侧夜间照明不足的道路安全隐患情形，并规定“任何单位和个人发现有影响、妨碍交通安全情形的，有权向公安机关交通管理等部门反映”，充分调动社会公众参与城市道路安全治理的积极性和主动性，保证道路安全隐患能及时发现和排除。
（四）建立了制定停车场专项规划和鼓励兴建停车场、共享停车资源的相关制度
针对城市停车资源严重供给不足，导致干道拥堵、车辆停车难、市民出行难以及小街窄巷乱停乱放等突出问题，《办法》规定自然资源规划、住房城乡建设部门应当会同相关部门编制城市停车场专项规划，并对单位和个人投资兴建停车场以及共享停车资源作出倡导性规定。
（五）建立了时段性道路停车泊位制度
根据不同区域、地点对时段性停车的突出需求，《办法》规定在停车泊位与停车需求矛盾突出的居住区、中小学校、幼儿园、医院、商业街区、人行道等地方，可以施划时段性道路停车泊位。
（六）明确了城市道路停车泊位使用的禁止行为
针对我市城市道路停车泊位使用中存在的问题，《办法》规定了5种妨碍城市道路停车泊位使用的禁止行为，分别是在停车泊位设置地桩、地锁、水泥墩或者其他障碍物；使用铁链、栏杆、锥筒等圈占停车泊位；在停车泊位内开展商业宣传、贩卖物品，或者从事机动车清洗、装饰、修理等活动；其他妨碍停车泊位使用的行为。
（七）建立加强电动自行车管理的系列制度
针对电动自行车管理难、事故多发问题，《办法》对不符合强制性国家标准的电动自行车的生产、销售和登记上路进行了明确规定；对电动自行车保险购买设置了倡导性的条款；对擅自改变电动自行车结构构造与特征，伪造、变造或者使用伪造、变造的电动自行车号牌、行驶证，假冒使用他人电动自行车号牌、行驶证行为作出禁止规定；对电动自行车驾驶人应当遵守的相关规定进行了进一步强调和明确。
（八）细化规范交通安全行为
对城市道路车辆驾驶员不安全驾驶行为，行人及乘车人不安全的交通行为，滑行工具上路行驶，出租汽车随意停车上下客等交通乱象，《办法》建立了明确的行为规范。
综上，在制度和措施的设计安排中，《办法》坚持了三个原则：一是体现合法性。根据上位法的规定，明确道路交通参与人、政府和相关管理部门、单位的权利和义务。二是体现补充性。重点解决上位法没有具体规定，但在我市城市道路交通管理中存在的比较突出的问题。三是体现可操作性。根据我市实际，细化上位法中的一些原则性规定，制定具体管理措施，以便于更好地执行法律法规。
五、论证协调过程中争议的主要问题及处理意见
《办法》第十六条、第二十二条、第二十七条，均以罗列方式明确了妨碍城市道路停车泊位使用的禁止行为规定，电动自行车驾驶人的禁止行为规定和行人、乘车人的禁止行为规定。在《办法》起草阶段，部分意见认为应当全面对应禁止行为设置相关法律责任，但部分意见认为对部分禁止行为设置法律责任缺乏上位依据。根据《立法法》第八十二条规定，即“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”，《办法》作为市政府规章不应当对没有上位处罚依据的禁止行为设置法律责任。
处理意见：严格按照《立法法》规定，在《办法》中仅对有上位处罚依据的禁止行为设置相应法律责任，并在法条中予以明确表述。
一、立法的必要性
城市道路交通安全管理水平关系到市民的生活质量和经济社会发展，也直接体现了城市的文明程度。近年来，随着我市经济社会的发展，居民生活水平的提高，城镇化速度的加快，车辆保有量迅猛增长。在城市道路资源有限的情况下，人、车、路之间的矛盾日益凸显，城市道路交通“出行难”“停车难”“车辆管理难”“秩序维护难”等一系列问题亟待解决。
《中华人民共和国道路交通安全法》及其配套法规，对道路交通安全管理作了较为全面的规定，但由于我市城市道路交通条件、经济文化等方面的实际情况，对城市道路通行规则的技术性、操作性以及管理方式等方面提出了新的要求，有必要对《中华人民共和国道路交通安全法》及其配套法规中的原则性、一般性规定进一步细化，对具体的交通行为进一步规范，对管理措施进一步完善，对执法责任进一步明确，因此，制定符合我市实际的城市道路交通安全管理规章十分必要。
二、立法依据
（一）法律法规规章
1.《中华人民共和国道路交通安全法》
2.《中华人民共和国产品质量法》
3.《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》
4.《校车安全管理条例》
5.《快递暂行条例》
6.《四川省<中华人民共和国道路交通安全法>实施办法》
7.《巡游出租汽车经营服务管理规定》
8.《四川省非机动车管理规定》
9.《广安市城市公共汽车客运安全规定》
10.《广安市市容环境卫生条例》
（二）国家标准规范
1.《电动自行车安全技术规范》（GB17761-2018）
2.《城市规划基本术语标准》（GB/T50280）
（三）参照文件
《公安部办公厅、住房和城乡建设部办公厅关于加强和改进城市停车管理工作的指导意见》（公交管〔2019〕345号）
三、立法过程
（一）实施方案制定
根据2019年立法计划明确的立法工作任务要求，市政府办制定《办法》起草的工作实施方案和立法工作组（包括立法起草组），细化明确不同立法阶段的主要任务和完成时限等，为起草工作排好了工期和工序。
（二）深入调研
市公安局立法起草组首先组织民警到街头向驾驶人、行人、乘车人、运输企业等行政管理服务对象收集立法建议；其次，面向全市交警系统各大队进行内部立法调研，召开立法研讨会，初步梳理出影响我市城市道路交通安全的突出问题；再次，邀请市司法局、市城管执法局、市住房城乡建设局、市财政局等部门和公交公司、出租车公司、货运企业等相关单位，对广安市城市道路交通安全现状和立法需求进行座谈讨论和调研论证。
（三）《办法》起草
起草组针对调研汇总的问题，依据《中华人民共和国道路交通安全法》和《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》《四川省<道路交通安全法>实施办法》《四川省非机动车管理规定》等法律法规规章的规定，借鉴外地城市道路安全交通管理先进立法经验，完成起草工作，形成《广安市城市道路交通安全管理办法（草案征求意见稿）》。
（四）意见征求
2019年8月，市公安局向各区市县人民政府、市人大办、市政协办、市检察院、市中级人民法院以及市政府相关职能部门书面征求《办法（草案征求意见稿）》意见，并通过市公安局门户网站，向社会公开征求意见；2019年12月，市公安局再次向出租车公司、公交公司、移动通讯公司、市邮政管理局、市城管执法局局、市律师协会等书面征求意见。多次意见征求得到社会各界的高度重视和广泛关注，截止到2019年12月底，共14家单位反馈征求意见结果，提出47条修改意见和建议。针对反馈的意见，起草组进行了专门讨论，对予以采纳的意见进行修订完善，对不予以采纳的意见及时反馈了不予采纳理由。
（五）召开听证会
2019年9月19日，市公安局组织召开立法听证会。听证会上，市人大代表、市政协委员、市检察院、市中级人民法院、亚美侓师事务所、瀛络律师事务所、市教育体育局、市公安局、市司法局、市自然资源规划局、市住房城乡建设局、市经济信息化局、中桥街道居民代表、广福街道居民代表、网民代表、宁祥运业公司、移动公司等参会人员分别提出52条听证意见。经起草组论证研讨，对听证代表提出的29条听证意见予以采纳，对23条听证意见未予采纳。对未采纳的意见，依据相关规定分别反馈了未采纳理由。
（六）专家论证
2019年9月26日，起草组赴重庆，聘请西南政法大学行政法学副教授类延村、重庆工商大学法学博士公杰和2名西南政法大学行政法学研究生对《办法（草案）》进行了论证。论证专家对《办法（草案）》的必要性、合法性、可行性、规范性开展了论证，提出了具体的论证意见及修改建议，并形成书面报告。起草组根据专家论证意见，形成《办法（草案代拟稿）》，送市司法局进行合法性审查。
（七）《办法》送审、审议
经市司法局多次审查、反复修改完善后，形成《办法（草案送审稿）》报市政府。2019年12月18日，《办法》经五届第45次市政府常务会审议通过。
四、主要制度及措施
（一）明确了政府及其相关部门的职责
按照《中华人民共和国道路交通安全法》等相关规定，明晰市、县级政府和涉及城市道路交通安全管理的部门职责，夯实各司其责、齐抓共管的工作机制。
（二）明确了城市道路规划建设相关具体要求
针对我市部分城市道路规划设计不科学、不合理，一些项目建设、使用、验收未征求公安机关交通管理部门意见，以及个别既有大型城市建设项目严重影响城市道路通行的问题，《办法》强调城市道路附属设施、交通安全设施应当与道路同步规划、设计、建设、使用，依法进行验收，并应当征求公安机关交通管理部门意见；新建、改建、扩建城市建设项目应当进交通影响评价。
（三）细化完善了道路安全隐患排除相关规定
在上位法已有规定基础上，《办法》增加了交通信号灯、交通标志、交通标线等交通设施被遮挡和道路两侧夜间照明不足的道路安全隐患情形，并规定“任何单位和个人发现有影响、妨碍交通安全情形的，有权向公安机关交通管理等部门反映”，充分调动社会公众参与城市道路安全治理的积极性和主动性，保证道路安全隐患能及时发现和排除。
（四）建立了制定停车场专项规划和鼓励兴建停车场、共享停车资源的相关制度
针对城市停车资源严重供给不足，导致干道拥堵、车辆停车难、市民出行难以及小街窄巷乱停乱放等突出问题，《办法》规定自然资源规划、住房城乡建设部门应当会同相关部门编制城市停车场专项规划，并对单位和个人投资兴建停车场以及共享停车资源作出倡导性规定。
（五）建立了时段性道路停车泊位制度
根据不同区域、地点对时段性停车的突出需求，《办法》规定在停车泊位与停车需求矛盾突出的居住区、中小学校、幼儿园、医院、商业街区、人行道等地方，可以施划时段性道路停车泊位。
（六）明确了城市道路停车泊位使用的禁止行为
针对我市城市道路停车泊位使用中存在的问题，《办法》规定了5种妨碍城市道路停车泊位使用的禁止行为，分别是在停车泊位设置地桩、地锁、水泥墩或者其他障碍物；使用铁链、栏杆、锥筒等圈占停车泊位；在停车泊位内开展商业宣传、贩卖物品，或者从事机动车清洗、装饰、修理等活动；其他妨碍停车泊位使用的行为。
（七）建立加强电动自行车管理的系列制度
针对电动自行车管理难、事故多发问题，《办法》对不符合强制性国家标准的电动自行车的生产、销售和登记上路进行了明确规定；对电动自行车保险购买设置了倡导性的条款；对擅自改变电动自行车结构构造与特征，伪造、变造或者使用伪造、变造的电动自行车号牌、行驶证，假冒使用他人电动自行车号牌、行驶证行为作出禁止规定；对电动自行车驾驶人应当遵守的相关规定进行了进一步强调和明确。
（八）细化规范交通安全行为
对城市道路车辆驾驶员不安全驾驶行为，行人及乘车人不安全的交通行为，滑行工具上路行驶，出租汽车随意停车上下客等交通乱象，《办法》建立了明确的行为规范。
综上，在制度和措施的设计安排中，《办法》坚持了三个原则：一是体现合法性。根据上位法的规定，明确道路交通参与人、政府和相关管理部门、单位的权利和义务。二是体现补充性。重点解决上位法没有具体规定，但在我市城市道路交通管理中存在的比较突出的问题。三是体现可操作性。根据我市实际，细化上位法中的一些原则性规定，制定具体管理措施，以便于更好地执行法律法规。
五、论证协调过程中争议的主要问题及处理意见
《办法》第十六条、第二十二条、第二十七条，均以罗列方式明确了妨碍城市道路停车泊位使用的禁止行为规定，电动自行车驾驶人的禁止行为规定和行人、乘车人的禁止行为规定。在《办法》起草阶段，部分意见认为应当全面对应禁止行为设置相关法律责任，但部分意见认为对部分禁止行为设置法律责任缺乏上位依据。根据《立法法》第八十二条规定，即“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”，《办法》作为市政府规章不应当对没有上位处罚依据的禁止行为设置法律责任。
处理意见：严格按照《立法法》规定，在《办法》中仅对有上位处罚依据的禁止行为设置相应法律责任，并在法条中予以明确表述。
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