广安市自然资源和规划局关于《开展全域土地综合整治试点工作的通知》的解读

试点出炉背景

2018年9月，浙江“千村示范、万村整治”工程获联合国“地球卫士奖”，习近平总书记作出重要批示。2018年6月，党中央国务院发布《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，提出加快国土综合整治，实施农村土地综合整治重大行动，到2020年开展300个土地综合整治示范村镇建设。《全国国土规划纲要（2016-2030年）》和《全国土地整治规划（2016-2020年）》也分别就实施农村土地综合整治作出具体部署。对此，自然资源部部长陆昊指示，要从自然资源部职责特别是乡村规划、土地综合整治等角度，深入总结浙江经验，做好工作。

土地综合整治已经成为贯彻习近平生态文明思想、实施乡村振兴战略的重要手段，是履行自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责、实施国土空间规划的平台抓手。中央有要求、现实有需要、地方有实践，但是有关政策规定还不够清晰，需要顶层设计、制度创新。为此自然资源部决定，在全国范围内统一部署开展全域土地综合整治试点工作。

锁定目标任务

农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复。

“全域土地综合整治是以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复等，对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理的活动。依据法律条文，借鉴浙江经验，总结各地已有做法，《通知》明确了全域土地综合整治的重点任务：农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复。

“特别要强调的是，《通知》首次在土地综合整治任务中提出了‘乡村生态保护修复’，要按照山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的要求，结合农村人居环境整治，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观。”

编制乡镇国土空间规划时进行统筹安排。按照宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则，明确全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等。整治区域可以是乡镇的全部或者部分村庄，该整的整，不用整的不整。

要将各项整治任务纳入村庄规划。由乡镇政府组织编制整治区域内的村庄规划，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，并明确组织管理、实施时序、项目安排、资金估算和投资来源等。

要突出耕地保护。通过全域土地综合整治，确保整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积原则上不少于原有耕地面积的5%。

启动政策杠杆

合理调整永久基本农田，盘活乡村存量建设用地。

一条是强化耕地保护，允许合理调整永久基本农田。一是强调“不动是常态，动是例外”的导向要求。涉及永久基本农田调整的，必须确保整治区域内新增永久基本农田面积原则上不少于调整面积的5%。整治区域完成整治任务并通过验收后，更新完善永久基本农田数据库。二是与《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》进行衔接，对整治区域内涉及永久基本农田调整的，要按照数量有增加、质量有提升、布局集中连片、总体保持稳定的原则，统筹“三线”划定，编制整治区域永久基本农田调整方案，由省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核同意后，纳入村庄规划予以实施。

盘活乡村存量建设用地，增添乡村发展活力。一是增强乡村用地保障力度，通过全域土地综合整治腾退的建设用地，在保障项目区内农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展，促进产业振兴，增强乡村自我造血功能；二是显化农村土地资产价值，允许节余的建设用地指标，按照城乡建设用地增减挂钩政策使用，并将流转范围从县域扩大到省域，促进土地要素科学配置、合理流动，为乡村振兴提供强有力资金支持。另外，为鼓励各地积极开展全域土地综合整治试点工作，部对试点工作给予一定的计划指标支持。

在组织实施方面。一是建立政府主导工作机制。建立政府主导、部门协同、上下联动、公众参与的工作机制，统筹推动、压实责任。二是建立多元化投入机制。鼓励各地整合使用新增建设用地土地有偿使用费、土地复垦费、土地出让收益以及乡村振兴有关项目资金等。充分利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本等对土地综合整治支持作用，建立多元化投入机制，解决资金来源问题。三是落实放管服要求。由于全域土地综合整治涉及面广、项目类型复杂、行业主管部门多，鼓励各地整合归并各部门相关审批事项，优化流程，简化材料。四是助力乡村治理能力提升。充分发挥农村集体组织及农民作用，支持村民自建和参与规划设计、工程施工及后期管护等。五是强化全过程监管。地方各级自然资源主管部门要积极运用遥感监测、国土空间基础信息平台“一张图”以及农村土地整治监测监管系统等，对全域土地综合整治进行全过程监管。

在确定试点时，要综合考虑对全域整治有政府推动、有整治潜力、有整治需求、有群众基础的地区，合理选择试点乡镇。要按照集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并的思路，因地制宜、分类推进全域土地综合整治。要坚决防止以整治之名行调整永久基本农田之实、片面追求增加指标搞大拆大建、侵犯农民权益影响社会稳定、盲目投资增加政府隐形债务等不良倾向。严格保护具有历史文化价值的建筑。禁止违背农民意愿搞大拆大建，禁止破坏生态环境砍树挖山填湖、占用耕地搞人造景观、破坏乡村风貌和历史文脉等。